Mestre e Doutor em Direito pela PUC/SP, professor da graduação e mestrado da UFRN e advogado
Decisão proferida, em dezembro de 2022, pelo Supremo Tribunal Federal na ADIN 4.757 trouxe à tona a discussão sobre o órgão ambiental competente para a expedição de licenças ambientais e à fiscalização de infração à lei ambiental. O licenciamento ambiental consiste no procedimento administrativo, perante um único órgão, destinado a licenciar atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes de causar degradação ambiental. A Resolução 237/1997 do CONAMA, em seus arts. 4º, 5º e 6º, adota a regra de que a competência para o licenciamento ambiental é determinada pelo critério da extensão do impacto ambiental. Foi ainda editada a Lei Complementar nº 140/2011 para regulamentar a competência entre os entes federativos (União, Estados e Municípios), com o propósito de evitar a superposição e conflitos de atuação entre órgãos ambientais, tendo estabelecido expressamente a regra segundo a qual os empreendimentos e as atividades são licenciados por um único ente federativo.
Nos termos da Resolução 237/1997 do CONAMA e da LC 140/2011, é corretor afirmar que compete: (i) aos Municípios o licenciamento de atividades e de empreendimentos que causem ou possam causar impacto ambiental de âmbito local, bem como os localizados em unidades de conservação instituídas pelo Município; (ii) à União o licenciamento de atividades e de empreendimentos de âmbito nacional localizados ou desenvolvidos conjuntamente no Brasil e em país limítrofe, no mar territorial, na plataforma continental, na zona econômica exclusiva, em terras indígenas, em unidades de conservação do domínio da União, em dois ou mais Estados, nas situações em que o impacto ambiental direto ultrapassar os limites territoriais do País ou de mais de um Estado, os destinados a pesquisa, lavra, produção, beneficiamento, transporte, armazenamento de material radioativo e bases ou em empreendimentos militares; e (iii) aos Estados o licenciamento ambiental de atividades ou de empreendimentos localizados ou desenvolvidos em mais de um Município, em unidade de conservação de domínio Estadual, e nas situações em que o impacto ambiental direto ultrapasse os limites territoriais de um ou mais Municípios. Por sua vez, a LC 140/2011, em seu art. 17, prevê que a competência para a lavratura de auto de infração ou à instauração de processo administrativo de infração à lei ambiental pertence ao mesmo órgão competente para o licenciamento ambiental, ressalvando-se, contudo, a competência supletiva dos demais entes da federação.
A dúvida é se, tendo havido o licenciamento ambiental por ente da federação (v.g., Município), outro ente (Estado ou União) pode embargar a obra ou a atividade, a pretexto de exercer o poder de polícia de fiscalização ambiental? Pela Constituição Federal, em seu art. 23, VI, a proteção do meio ambiente e o combate à poluição em qualquer de suas formas correspondem a competência comum da União, Estados e Municípios, motivo pelo qual as atividades licenciadas e as não licenciáveis podem em tese ser simultaneamente fiscalizadas e sancionadas por qualquer órgão ambiental (REsp 1.802.031, rel. Min. Herman Benjamin). Entretanto, a competência em matéria de fiscalização ambiental deve se submeter ao federalismo cooperativo previsto na LC 141/2011 e na Resolução 237/1997 do CONAMA. Parece-nos que a competência fiscalizatória supletiva de órgão ambiental implica na restrição de essa esfera de governo só pode agir ou atuar nos casos em que o órgão ambiental competente for omisso ou não tiver condições técnicas para apurar (Américo Luís Martins da Silva, Direito do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais, vol. 1, p. 324). Neste sentido, o STF, na ADIN 4.757, aponta que, em regra, prevalece a deliberação do órgão ambiental competente, não excluindo, entretanto, a atuação supletiva de outro ente federado, desde que haja comprovação de omissão ou insuficiência de fiscalização. Portanto, a competência supletiva de órgão ambiental pressupõe necessária e obrigatoriamente a comprovação de omissão ou de insuficiência de fiscalização do órgão ambiental competente para o licenciamento.